编者按《纪检监察纪法适用研究》是中央纪委国家监委案件审理室主办的针对纪检监察机关执纪执法工作的业务指导丛书。我委案件审理室周磊同志撰写的文章《党政机关事业编制人员是否属于公职人员的认定与把握》被此书收录。现全文刊发，供学习交流。

党政机关中事业编制人员是否属于公职人员的认定与把握

河南省焦作市纪委监委案件审理室 周磊

【内容提要】

实践中，部分事业编制人员参与公务活动的情形屡见不鲜，对于此类事业编制人员是否属于公职人员，往往存在一定争议。我们认为，事业编制人员是否属于公职人员，应当以“是否行使公权力”作为根本判断标准，既可以通过职务身份、岗位职责，也可以通过是否行使公权力、履行公务等进行判断，具备“公职”或“公务”任意一种情形，均可以认定其属于公职人员。

【基本案情】

案例一:肖某，中共党员，A县人民法院事业编制工人，2016年7月被任命为该法院执行局执行员，从事案件执行工作，并由上级人民法院为其核发了《执行公务证》；2019年1月换发新证，有效期至2021年12月31日。2019年12月，肖某因病不能正常工作，单位批准其病休一年，肖某按程序办理了病休手续。2020年5月，肖某病休期间，在B县因醉酒驾驶机动车被公安机关查获；2020年10月，B县人民法院以危险驾驶罪判处肖某拘役三个月，并处罚金。

案例二:卫某，中共党员，C县招录的事业编制工人，2019 年5月被安排在D乡国土资源所后勤岗位，从事司机、收发报纸工作。2021年2月，C县政府决定由县水利局牵头、县国土资源局等单位配合，开展河道扩宽征迁工作。在D乡征迁中，D乡国土资源所作为土地地面附着物的见证单位，需要派两名工作人员到不同的现场见证后当场在《地面附着物赔偿明细表》上签字。在截止到2022年8月的征迁工作期间，因人员不足，卫某数次被该国土资源所所长临时安排配合其他工作人员，参与见证工作并签署自己的名字，在此期间，卫某未参与其他公务活动。2022 年“五一”假期期间，卫某因醉酒驾驶机动车被公安机关查获；2022年10月，C县人民法院以危险驾驶罪判处卫某拘役二个月，并处罚金。

【分歧意见】

对于肖某、卫某醉酒驾驶机动车时是否系公职人员存在三种意见。

第一种意见认为，肖某、卫某醉酒驾驶机动车时均是公职人员。肖某系法院任命的执行员，其公职身份不因病休而改变；卫某多次受委托参与见证工作，实质是履行监督权的一种形式，在全部征迁工作结束前，其随时需要履行公权力，因此，征迁工作期间其应当视为公职人员。综上，应当依据《政务处分法》第十四条第一款的规定对二人作出开除公职的处分。

第二种意见认为，肖某、卫某醉酒驾驶机动车时均非公职人员。肖某虽然是法院任命的执行员，但其病休期间已经脱离执行岗位，不再履行公权力，应当作为一般事业编工人身份予以认定；且肖某醉酒驾驶的时间发生在《政务处分法》施行前，按照“从旧兼从轻”的原则，应当作出对肖某有利的认定，因此不宜认定肖某系公职人员。卫某在受委托从事见证工作过程中，可以认定是公职人员，但见证工作完毕后，不宜再认定为公职人员。综上，应当依据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条第一款的规定给予二人降低岗位等级或者撤职以上处分。

第三种意见认为，肖某醉酒驾驶机动车时系公职人员，其公职人员的身份不因病休而改变。卫某醉酒驾驶机动车时非公职人员，其犯罪行为并非发生于行使公权力期间，不宜认定为公职人员。综上，应当依据不同的规定对二人危险驾驶犯罪问题作出相应处理。

【意见分析】

经研究，我们同意第三种意见，肖某醉酒驾驶机动车时系公职人员，卫某醉酒驾驶机动车时非公职人员，二人危险驾驶的犯罪问题应当分别依据不同的规定进行处理。

对事业编制人员，如何认定其在发生违纪违法行为时是否系公职人员，应当以是否“行使公权力”作为根本判断标准。

一、“行使公权力”的三类事业编制工作人员

第一类是《监察法》第十五条第二项规定的“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”。部分事业单位依据法律法规的授权管理公共事务，如各地的住房公积金管理中心根据国务院颁布的《住房公积金管理条例》对住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督行使公权力:部分事业单位根据国家机关的依法委托行使管理公共事务的公权力，如城市环境卫生管理处是受城市建设管理局依据相关法律、法规委托管理城市环境卫生的事业单位，在这两种事业单位中履行组织、领导、管理、监督职责的人员，可以认定为公职人员。

第二类是《监察法》第十五条第四项规定的在“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”。根据《事业单位登记管理暂行条例》规定，事业单位均应当依法办理登记、备案手续。实践中，对于相关单位是否系事业单位性质，可以通过具体登记备案情况予以认定。对于在这类事业单位中“行使公权力”，履行组织、领导、管理、监督职责的人员，应当认定为公职人员，如单位领导班子成员、科室负责人和履行纪检监察、会计、审计等监督职能的人员，属于《事业单位工作人员处分规定》第二条第二款规定的“事业单位中从事管理的人员”；对于只从事不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作的人员，不应认定为公职人员，如普通教师、医生、护士等。

第三类是《监察法》第十五条第六项规定的“其他依法履行公职的人员”，如《监察法实施条例》第四十三条第二项规定的“虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员”。在基层单位由于事多人少，常常出现“混编混岗”“人岗不符”的情况，一些事业编制人员被单位安排从事相对固定的公务活动，如案例一中的肖某，被任命为执行员，行使案件执行的公权力；还有一些事业编制人员被单位或单位负责人以“一次一授权”等方式，安排从事某项一次性完成的公务活动，如案例二中的卫某，被所长临时安排从事见证工作，其可以被认为是受委托从事公务活动，在从事该项工作期间，可以被认为是在“行使公权力”。

二、满足具有“行使公权力”的公职身份或委派参与公务活动

具有“行使公权力”的公职身份，是指事业编制人员经有关组织批准或研究决定，获得有权行使公权力的公职身份，即使该身份的任命存在瑕疵，但在该任命撤销前，其始终具有行使某项公权力的特定公职身份。对于案例一，有观点认为，《执行公务证》是人民法院司法人员依法进行调查、勘验、执行公务等活动所使用的证明文件，肖某并非司法人员，其依法不应取得上述证件，相关任命存在瑕疵，故不宜认定为公职人员。但我们认为，证件内部管理上的瑕疵不能否定其实质的公职身份，如2020年修订的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》将原规定的“执行人员执行公务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证”，修订为“执行人员执行公务时，应向有关人员出示作证件”，在简化证件出示程序的同时，也更突出了执行人员行使公权力的法定性，不能因执行人员的编制问题而质疑其执行公务的合法性。

实践中，事业编制人员除获得有权行使公权力的公职身份外，还可以通过单位或单位负责人临时委派等方式，参与部分阶段性、临时性的公务工作。如案例二中，D乡国土资源所承担土地征迁工作中地面附着物的见证工作，该工作并非国土资源所的法定或常态化的执法事项，仅是配合征迁的临时性工作，但其公务性质仍然是明确的。卫某受所长指派参与该公务活动，其履行见证工作时、应当被视为行使公权力的公职人员，其事业编制不影响其执行公务的实质。2000年最高人民检察院《关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》中明确，对于以暴力、威胁方法阳碍国有事业单位人员依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的，或者以暴力、威胁方法阻碍国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员执行行政执法职务的，可以对侵害人以妨害公务罪追究刑事责任。因此，无论是受国家机关任命获得的公职身份，还是受国家机关及其主要负责人临时委派开展公务活动，只要在“行使公权力”期间，均属于公职人员。

三、具有“行使公权力”的公职身份或委派参与公务活动的事业编制人员，其公职身份的免除存在差异

事业编制人员因任命而获得的公职身份，除按照有关规定和程序免除外，不因其他因素的介人而改变。案例一中的肖某，其公职身份是在2016年7月被任命为该法院执行局执行员时而被认定，执行员职务的任命和免除是依据相关规定、履行相关审批程序而完成的，不因其休病假等其他因素的介入而改变。《中华人民共和国公务员法》和《事业单位人事管理条例》中均有关于身体条件的规定，当身体条件不符合工作要求时，应当依据规定程序进行调整，原职务身份并不自然消失。因此，虽然肖某在担任执行员期间因病不能胜任岗位工作，暂时离岗病休，但其执行员的职务并未改变，执行公务的资格并未取消，应当认为其公职身份并未发生变化；此外，即使肖某在《执行公务证》有效期满后未办理新证，但只要其执行员职务未发生变化，仍可以认定其公职人员身份。在此期间因危险驾驶被判处拘役，应当依据《政务处分法》第十四条的规定进行处理。

事业编制人员被临时委派从事特定公务活动的，其公职人员身份来源于其临时行使的公权力，公职人员身份自接受委派指令时获得，至委派事项完成后报告(复命)时结束；在委派的公务完成后、未接受新的委派指令前，不属于公职人员。需要注意的是，实践中，这样的“接受”和“报告”往往不是以正式的决定或文书形式出现，可以结合本单位的工作惯例或相关人员的工作习惯综合判定；所委派的公务活动既可以是“一次一授权”的单项工作，也可能是阶段性开展的系列工作，对于是否完成公务活动，应当从工作内容上进行实质性判断。如案例二中，卫某数次被所长安排配合参与对不同现场的见证，属于“一次一授权”的单项工作，本次见证工作完毕即代表此次委派结束，即公职人员身份的免除。因此，卫某因醉酒驾驶被查获发生在“五一”假期内，并非是履行公务活动期间，则卫某不属于公职人员，应当由其所在单位或主管部门依据《事业单位人事管理条例》第二十八条的规定予以处理。需要说明的是，如果该国土资源所或所长明确要求卫某参与整个征迁过程中的见证工作，不再需要临时安排，那么卫某即取得了整个征迁期间的见证监督权，赋予卫某在一定时期内代表单位履行公务的权力，稳定性较强，职责也相对固定，在此期间内均可视为公职人员。在此情况下，卫某因醉酒驾驶被判处拘役，监察机关可对其立案，但是因刑事判决的时间是在整个征迁工作结束后，此时卫某不再属于公职人员，监察机关对其处理不能依据《政务处分法》，可依据《事业单位人事管理条例》予以处理。

需要注意的是，《事业单位工作人员处分规定》第二十三条规定了因故意犯罪被判处拘役的，应当给予开除处分，与《政务处分法》的相关规定一致，但是根据“从旧兼从轻”的原则，违纪行为发生在《事业单位工作人员处分规定》发布之前的，在依据《事业单位人事管理条例》处理时，应当按照《事业单位工作人员处分暂行规定》第二十二条第一款的规定给予降低岗位等级或者撤职以上处分。

来源：《纪检监察纪法适用研究》2024年第1辑